Las instituciones durante el gobierno de Piñera
En las últimas dos columnas hemos analizado el gobierno de Sebastián Piñera desde la perspectiva del crecimiento y de los mercados de capitales y del trabajo. Esta vez evaluaremos el impacto del gobierno de Piñera sobre las instituciones. Antes, un brevísimo marco analítico. Douglass North, en “Understanding the process of economic change”, enfatiza la importancia […]
En las últimas dos columnas hemos analizado el gobierno de Sebastián Piñera desde la perspectiva del crecimiento y de los mercados de capitales y del trabajo. Esta vez evaluaremos el impacto del gobierno de Piñera sobre las instituciones.
Antes, un brevísimo marco analítico. Douglass North, en “Understanding the process of economic change”, enfatiza la importancia de las instituciones en el desarrollo económico. Los actores económicos operan dentro de un entramado institucional y los países que crecen son aquellos cuyas instituciones son fuertes, en el sentido que hacen más predecible el resultado de su operación y son menos vulnerables a presiones externas. En tal caso, los actores económicos enfrentan incentivos adecuados. ¿Son más predecibles hoy las instituciones chilenas que en 2010?
Por su parte, Daron Acemoglu y James Robinson, en “Why nations fail”?, señalan que los países exitosos tienen instituciones “inclusivas”, mientras que los que fracasan tienen instituciones “extractivas”. En el gobierno de Piñera, ¿devinieron las instituciones más inclusivas?
Como en todo, hubo de dulce y de agraz. Partamos por lo bueno.
Hubo instituciones cuyo accionar fortaleció su misión específica. Así, hay que resaltar a la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y el Sernac. De estas, sólo el Sernac vivió un fortalecimiento institucional con la creación del Sernac Financiero. Dicha reforma puede ser mejorada, pero incluso con las fallas que tiene (ver columna de 2-8-2010) su rol ha sido importante. Hacia finales del gobierno quedó presentado el proyecto que transforma la SVS en Comisión, pero no se avanzó en su tramitación. El proyecto sólo cambia el gobierno corporativo de la SVS y puede ser mejorado. En cuanto a la FNE, el gobierno convocó a un grupo de expertos que hizo sugerencias de mejora. La principal —más recursos— no se ha materializado.
La información disponible permite afirmar que el actuar de estas instituciones en el período 2010-14 ha sido coherente con su misión y con lo que un sistema económico moderno y sofisticado requiere. Estas instituciones cumplen los criterios de North y Acemoglu-Robinson: son predecibles, generan adecuados comportamientos ex ante y son inclusivas en la medida en que defienden a consumidores y usuarios de abusos de insiders.
En lo macrofinanciero, Piñera siguió los pasos de Estados Unidos con la creación del Consejo de Estabilidad Financiera (CEF). Aun así, es una reforma a medias porque quedaron cabos sueltos; por ejemplo, la compatibilización de la autonomía de las superintendencias con la subordinación de éstas al ministro de Hacienda dentro del CEF. ¿Cómo se regulan los flujos de información?, ¿quién tiene la iniciativa de requerirla?, etc. También hay que mencionar la creación del Consejo Fiscal Asesor, que debe velar por la continua mejora de la regla fiscal.
Del lado negativo, quisiera destacar cuatro: la institucionalidad laboral, educacional, medioambiental y judicial, todos aspectos clave para el desarrollo.
Como veíamos hace 15 días, en la institucionalidad laboral no hubo cambios durante este gobierno. A pesar de las críticas que la derecha hacía al funcionamiento del mercado del trabajo en los años previos, hubo desdén por mejorar la institucionalidad, a pesar de haber contado con una oportunidad clara: los acuerdos incipientes pero promisorios entre la CUT y la CPC. No se quiso explícitamente avanzar en ellos.
La institucionalidad educacional fue reforzada con la creación —durante este gobierno, pero como consecuencia de un proyecto de administraciones anteriores— de la Superintendencia de Educación. Aquí el problema ha sido —desde antes— la supervisión del lucro en universidades. En este gobierno la situación se hizo más patente, dado que dos ministros (uno de Educación y otro de Justicia que supervisaba el lucro…) estuvieron ligados en el pasado a universidades sobre las que pesa la presunción de que evadieron la prohibición de lucrar.
La institucionalidad medioambiental recibió un golpe bajo cuando el Presidente negó un permiso de construcción de un proyecto energético (Barrancones), aun cuando había cumplido los procedimientos legales. En lugar de apelar al Consejo de Ministros, el Presidente detuvo el proyecto por razones que fueron oscuras. El caso resaltó la vulnerabilidad de la institucionalidad ambiental a presiones de grupos de interés y/o políticas, y explica parcialmente el estancamiento de proyectos energéticos necesarios para el país.
La institucionalidad judicial estuvo cuestionada por el Poder Ejecutivo al inicio del gobierno, cuando el ministro del Interior culpó al Poder Judicial por el fracaso en la caída en las cifras de victimización. Esto se vio reforzado cuando el citado ministro contrató como asesor a un importante fiscal que había dado vuelta la lógica del “caso bombas”, pero sin haber incorporado nuevas pruebas. Cundió la percepción de que el sistema judicial estaba siendo utilizado para encontrar culpables sin importar si lo eran realmente. Esta situación se atenuó con la llegada de Andrés Chadwick al Ministerio del Interior y con el nuevo equipo en el Ministerio de Justicia (Pérez-Piña).
Así, en el plano institucional hay avances y retrocesos. Sin embargo, se aprecia un patrón que discutimos en la columna anterior: los avances son más claros en lo macro y lo financiero y lo son menos —o incluso hay retrocesos— en otras áreas.
Quizá lo que mejor describe el desarrollo al que aspiró este gobierno es: un capitalismo compasivo. El ministro Larraín se quejaba de que con los números que puede mostrar el gobierno debieran tener más apoyo. Dado este enfoque, uno se pregunta: ¿Por qué?