Derechos de agua y rol del Estado

En su discurso del 21 de mayo, la Presidenta Bachelet anunció un proyecto que buscará reconocer “a las aguas como un bien nacional de uso público” y que contemplará cambios al Código de Aguas. Posteriormente, el ministro de Obras Públicas explicó que la idea es priorizar el consumo humano y de la pequeña agricultura, para lo que sería necesario “limitar los actuales derechos de aguas cuando se esté especulando con ellos”. De esta manera, explicó, se evita al Estado el costo elevado de las expropiaciones.

El tema debería llegar al Congreso en junio próximo cuando el nombrado delegado presidencial de Recursos Hídricos le entregue a La Moneda sus recomendaciones sobre cambios a un proyecto que está desde 2009 en trámite legislativo. Dicho proyecto fue presentado en las postrimerías del primer gobierno de Bachelet (entre la primera y la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2009) y en su versión original deroga las normas constitucionales que garantizan a todas las personas la propiedad sobre los derechos de aprovechamiento de aguas que el Estado ha otorgado o reconocido a particulares, desde la primera Ley de Aguas de 1908.

La iniciativa apunta a replicar en la Constitución la categoría de “Bien Nacional de Uso Público” que el agua tiene en el Código Civil y en el de Aguas. El proyecto en cuestión apela a una nueva ley (distinta a la que se tramita y de un quórum más bajo) para fijar un nuevo estatuto jurídico sobre la utilización de las aguas. En términos de recursos hídricos, se verían afectados los derechos de agua de aproximadamente 400.000 agricultores que riegan más de un millón de hectáreas, de las hidroeléctricas que generan cerca del 40% de la electricidad, de las sanitarias que dotan de agua potable al 99% de la población urbana y casi el 80% de la población rural y, por último, de las mineras que constituyen más del 50% de las exportaciones de nuestro país.

El veredicto del Banco Mundial. A petición del Gobierno de Chile, el organismo internacional entregó en 2011 un informe elaborado por un equipo multidisciplinario (juristas, hidrogeólogos, economistas y otros) que concluyó que el sistema actual -basado en derechos de agua seguros, intangibles y transferibles- ha contribuido de manera importante al desarrollo de grandes inversiones en el aprovechamiento del agua y ha permitido que la minería, la agricultura y la hidroelectricidad se potencien. El Banco Mundial ratifica así el modelo actual y entrega algunos desafíos para ser abordados en los años futuros, de ninguno de los cuales se infiere la necesidad ni la conveniencia de limitar los derechos actuales. Por ejemplo, recomienda perfeccionar los mercados del agua y el registro público de los mismos, así como profundizar medidas que aseguren la calidad del agua. En suma, el diagnóstico apunta a fortalecer los derechos antes que a restringirlos.

De hecho, varios analistas han hecho ver que un problema efectivo fue el sobreotorgamiento de derechos en ciertos períodos, lo que hoy genera conflictos entre los propietarios. En ese escenario, la falla no es del mercado, sino del regulador, esto es, del Estado.

Inversiones y sequía. Dado que no existe una urgencia por cambiar el sistema de manera estructural, cabe preguntarse hasta qué punto es prudente de parte de las autoridades agregar un nuevo factor de incertidumbre jurídica a la inversión en medio del arduo debate sobre los alcances de la reforma tributaria, los cambios a la propiedad de instituciones educacionales y la propuesta de modificar la Constitución.

Por otro lado, no es claro que un cambio al sistema aliviará la sequía a la que aludió la Presidenta y que tanto preocupa al país. El Gobierno anterior apostó por reducir los tiempos de tramitación, perfeccionar los permisos y reorganizar la institucionalidad, además de invertir en sistemas de agua potable rural y embalses para aprovechar la mayor disponibilidad de aguas en el invierno. También parece importante apuntar a consensos en cuencas donde hay conflictos entre los usuarios, y la posibilidad de una excesiva concentración de derechos en las manos de algunos grandes actores (como las empresas mineras, por ejemplo) es una situación que amerita análisis. Todo lo anterior puede hacerse sin cambiar ni limitar los derechos de agua actuales.