Impacto de leyes: un faro para el debate

Uno de cada cuatro pesos de la economía chilena pasa por manos de un funcionario público. En sólo 20 años el gasto fiscal en Chile se ha triplicado, lo que supone una fuerte tensión entre la administración y el uso eficiente de los recursos. A esto se suma que hoy estamos ad portas de una reforma tributaria que supondrá, una vez en régimen, sumar anualmente tres puntos del PIB a las arcas del Estado bajo la promesa de financiar cambios, aún por definir, al sistema educacional. En un contexto de creciente gasto social -hay 402 programas vigentes a 2013-, vale la pena preguntarse qué tipo de controles a nivel legislativo hay para que estos aumentos sean eficientes en los objetivos que se proponen, ya sea disminuir la pobreza, la desigualdad o mejorar la calidad de la educación. No sólo se trata de un tema de recursos, también hay que considerar que la democracia se fortalece en la medida que las promesas de la clase política son exitosas, cuando los ciudadanos sienten que las leyes modifican positivamente sus vidas.

La avalancha de proyectos amerita poner el tema en el tapete. En 2013 ingresaron a tramitación 464 proyectos de ley, 101 de ellos correspondientes a mensajes del Ejecutivo y 363 mociones parlamentarias, es decir, un promedio de más de 38.6 al mes, de las cuales poco más de un 25% han tenido algún tipo de tramitación más allá de la cuenta en la Cámara de origen. En total, en la última década, casi 800 proyectos han sido promulgados como Ley de la República, pero poco se sabe si han tenido éxito o han fracasado en sus propósitos. ¿Cómo funcionó la Ley Indígena que ya cumplió 20 años? ¿Qué impacto de calidad tuvo el estatuto docente? ¿Cómo ha mejorado la estimulación de los niños la cobertura universal de salas cuna?

Hay estudios parciales en muchos casos, pero falta una sistematización y un uso intensivo de esta información por parte de los parlamentarios y de la opinión pública. En estos meses de debate educacional sería valioso tener sistematizados los efectos de las diferentes reformas que se han hecho en las últimas décadas, para poder determinar qué fórmulas han dado resultado y de cuáles hay evidencia de su poco impacto en la calidad.

Información hoy No se trata de partir de cero, ya que en la actualidad hay algunos cauces institucionales que califican las políticas sociales. La Dirección de Presupuesto realiza análisis de programas con el foco en el gasto (aunque algunos más en profundidad para medir impacto). También el recientemente creado Ministerio de Desarrollo Social tiene dentro del mandato mantener actualizada una evaluación programa por programa (www.programassociales.cl). Ambas son valiosas iniciativas, pero tienen sus limitaciones. Lo más grave es que estas evaluaciones no sirven si no se utilizan para mejorar los programas futuros en la discusión de presupuesto.

A estas iniciativas se suma el llamado control “ex post” que hoy existe en el Departamento de Evaluación de la Ley de la Cámara de Diputados (creada en 2011), cuyo objeto es la realización de las investigaciones y análisis necesarios para emitir informes con las conclusiones y sugerencias que permitan, eventualmente, optimizar la ley en estudio e incluso hay una página web dedicada al tema (www.evaluaciondelaley.cl). Sin embargo, sólo hay cuatro documentos sobre el funcionamiento de leyes en el sitio oficial: Donación de órganos (Ley 20.413), Discapacidad (Ley 20.422), Discapacidad mental (Ley 18.600) y Derecho a la igualdad en las remuneraciones (Ley 20.348).

El proceso incluye una fase técnica y una etapa de evaluación de la percepción ciudadana, que permite a la sociedad civil dar a conocer su opinión sobre la implementación de la ley. Esta iniciativa fue creada con el apoyo de la OECD, la que tiene un departamento especialmente destinado al tema. En el 2012 se dedicó un informe especial al caso chileno, el cual mostró que la calificación de las leyes es un tema ya instalado entre los estados miembros. Al menos 20 países de la OCDE reconocen requerir revisiones automáticas de leyes primarias, pero la evaluación ex post sistemática es menos común. Sólo seis estados tenían una evaluación periódica obligatoria de las regulaciones para todas las áreas de política pública.

Estas valoraciones son muy necesarias y deberían potenciarse, en primer lugar, instaurando un cronograma preestablecido. Por ejemplo, que todos los proyectos sean evaluados después de 2 años de entrada en completa vigencia o priorizando aquellos proyectos de presupuestos elevados o de impacto masivo en número de afectados. Incluso se les podría asignar a las diferentes comisiones del Congreso la responsabilidad de señalar anualmente aquellas leyes que consideran más relevantes de estudiar. De esta manera, los informes serían un faro iluminador para los legisladores y los expertos, que con sus conclusiones en la mano sin duda mejorarían las iniciativas discutidas.

Está claro que la proliferación de leyes no garantiza mejoras concretas en el desempeño del Estado o la calidad de vida de las personas -de hecho, muchos aspectos, como la calidad de la educación, se podrían mejorar sustancialmente sin la necesidad de cambiar ninguna ley-, pero sí se debe exigir que los proyectos y las reformas consideren lo ya realizado en la sociedad chilena.